IL CONSIGLIO DI STATO
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 13 febbraio 2013
Numero affare 09063/2012
Oggetto: Presidenza del Consiglio dei ministri.
Ricorso straordinario al presidente della repubblica e motivi
aggiunti proposti dalla societa' Domus Plan S.r.l., con sede a
Varazze, in persona del sig. Antonio Marasco, per l'annullamento
della deliberazione della giunta regionale della Liguria 23 settembre
2011 n. 1157, pubblicata nel bollettino ufficiale della Regione il 19
ottobre 2011, e della deliberazione del Consiglio comunale di Varazze
29 marzo 2012 n. 33, attinenti al vincolo di destinazione alberghiera
di un immobile di proprieta' della ricorrente;
La Sezione
Vista relazione trasmessa con nota 8 ottobre 2012 - prot. n.
9315, pervenuta il 22 ottobre 2012, con la quale il Presidenza del
Consiglio dei ministri, Dipartimento per gli Affari Regionali, il
Turismo e lo Sport, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul
ricorso;
Visto il ricorso, proposto con atto notificato alla regione
Liguria a mezzo del servizio postale il 10 febbraio 2012 e presentato
o pervenuto al comune di Varazze il 15 febbraio 2012;
Viste le controdeduzioni della regione Liguria;
Visto l'atto di motivi aggiunti;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Eugenio Mele.
Premesso:
Con il presente ricorso la societa' Domus Plan, proprietaria
dell'immobile di via Cerruti 2 in comune di Varazze in parte
(l'intero piano rialzato con annessi due accessori al piano terreno
ed annessa corte) adibito ad albergo denominato "della Piazzetta",
impugna la deliberazione con la quale la regione Liguria,
nell'approvare una variante del piano urbanistico del comune di
Varazze, ha eliminato la deroga al vincolo di destinazione
alberghiera imposto all'immobile ai sensi della legge regionale della
Liguria 7 febbraio 2008 n. 1.
La ricorrente deduce l'illegittimita' del vincolo per i seguenti
motivi:
1) violazione e falsa applicazione degli articoli 41 e 42 della
Costituzione, manifesta illogicita' e irragionevolezza, violazione e
falsa applicazione degli articoli 8, comma 5, della legge 17 maggio
1983 n. 217 e 2 della legge regionale 7 febbraio 2008 n. 1 e difetto
di presupposto; in quanto l'Amministrazione comunale, a seguito di
un'attenta istruttoria e in considerazione della mancanza degli
elementi economici e logistici per mantenere il vincolo alberghiero,
aveva predisposto una variante al piano degli alberghi, rimuovendo il
vincolo per l'albergo della Piazzetta, qui in esame, mentre
l'Amministrazione regionale, obliterando tale valutazione e la stessa
possibilita' derogatoria stabilita dall'art. 2, comma 4, della legge
regionale, ha negato tale svincolo;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 2, della legge
regionale 7 febbraio 2008, n. 1, nonche' difetto d'istruttoria e di
motivazione; mancando ogni specifica motivazione relativamente al
diniego, e cio' in conseguenza di una evidente carenza d'istruttoria;
3, 5, 7, 8 e 9) violazione e falsa applicazione dell'art. 2,
della legge regionale 7 febbraio 2008 n. 1, nonche' difetto di
presupposto e illogicita', oltre che violazione e falsa applicazione
degli articoli 41 e 42 Cost.; con tale motivo la ricorrente deduce
l'illegittimita' della previsione di cessazione dell'attivita' ad una
determinata data e l'illegittimita' costituzionale della legge
regionale n. 1 del 1978 per violazione dell'art. 123 Cost., che
attribuisce ai comuni e non alle regioni il potere di disporre in
materia di modifica della destinazione d'uso degli immobili, degli
articoli 41 e 42 della Costituzione, perche' la legge regionale
istituisce un vincolo di natura economica, dell'art. 97 Cost.,
perche' alla regione viene conferito il potere arbitrario di
consentire o meno lo svincolo della destinazione alberghiera, degli
artt. 3, 41, 42 e 117 Cost., perche' la legge regionale determina
un'inammissibile invasione nella sfera riservata ai proprietari
dell'immobile, degli articoli 41 e 42 Cost., rappresentando il
vincolo una sorta di pre-espropriazione, degli articoli 3, 24, 42, 97
e 113 Cost., in quanto la disposizione svuota il diritto di
proprieta';
4) violazione dell'art. 10 del testo unico dell'edilizia
emanato con decreto del presidente della repubblica 6 giugno 2001 n.
380, non competendo alla Regione d'imporre mutamenti di destinazione
d'uso degl'immobili;
6) violazione degli articoli 38, 39 e 40 della legge regionale
della Liguria 1997 n. 36 e 97 della Costituzione, per l'arbitrarieta'
dei poteri conferiti alla Regione;
10) violazione dell'art. 17 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea.
Chiede la ricorrente, altresi', il risarcimento dei danni.
Con motivi aggiunti Domus Plan ha impugnato l'atto con il quale
il comune di Varazze, in esecuzione della deliberazione regionale, ha
confermato il vincolo di destinazione alberghiera. La ricorrente ne
deduce l'illegittimita' sia derivata da quella del provvedimento
regionale, sia per vizi propri, censurando, sotto vari profili, la
sottoposizione al vincolo.
Il ministero nella relazione specifica che la Regione ha negato
lo svincolo dalla destinazione alberghiera sia perche' era in atto un
contratto di locazione dell'immobile, sia perche' il gestore ha
rappresentato l'idoneita' economica della gestione; mentre ritiene
infondata l'eccezione d'illegittimita' costituzionale della legge
regionale, perche' essa tende a mantenere il vincolo alberghiero alle
strutture ritenute idonee a tale fine, anche per evitare un facile
mercato di alienazione d'immobili da adibire ad uso residenziale.
Considerato:
La legge regionale della Liguria 7 febbraio 2008, n. 1,
intitolata "Misure per la salvaguardia e la valorizzazione degli
alberghi e disposizioni relative alla disciplina e alla
programmazione dell'offerta turistico-ricettiva negli strumenti
urbanistici comunali" all'art. 2, comma 1, dispone: «Dalla data di
entrata in vigore della presente legge, le strutture ricettive
classificate "albergo" e le relative aree asservite e di pertinenza,
ai sensi della normativa vigente in materia, quelle la cui attivita'
sia cessata e non ancora oggetto di interventi di trasformazione in
una diversa destinazione assentiti con titoli abilitativi edilizi
gia' rilasciati in data anteriore, quelle in corso di realizzazione e
quelle realizzate successivamente o divenute successivamente tali,
sono soggette a specifico vincolo di destinazione d'uso ad albergo,
con divieto di modificare tale destinazione, se non alle condizioni
previste dai commi 4 e 5». La restante parte dell'art. 2 reca
disposizioni sulla procedura e sui criteri d'imposizione del vincolo
e sulle deroghe al vincolo stesso, in particolare mediante una
valutazione di antieconomicita' della destinazione alberghiera;
L'eccezione formulata con il terzo motivo di ricorso,
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, della legge regionale,
che impone un vincolo di destinazione alberghiera a tutte le
strutture classificate come albergo, e' rilevante, perche' la
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale della disposizione
regionale priverebbe il provvedimento impugnato di base legislativa e
determinerebbe di conseguenza l'accoglimento del ricorso
straordinario;
La Sezione ritiene altresi' che la questione d'illegittimita'
costituzionale del citato art. 2 della legge regionale della Liguria,
non sia manifestamente infondata relativamente alla violazione degli
articoli 41, primo comma, e 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione;
Relativamente alla violazione dell'art. 42 della Costituzione,
pare alla Sezione che l'imposizione di un vincolo di natura
economica, qual e' appunto quello di destinazione alberghiera, violi
il diritto del proprietario di decidere l'utilizzazione
dell'immobile;
Quanto all'art. 41, primo comma, della Costituzione, che ha
trovato sostegno indiscusso nella regola della liberta' di
concorrenza sancita dal Trattato di Roma del 1957, art. 3, lett. g),
non sembra che la legge possa imporre al privato di svolgere una
determinata attivita' d'impresa, ovvero, che e' lo stesso, di
utilizzare un proprio immobile per esercitarvi obbligatoriamente, o,
farvi svolgere, una determinata attivita' d'impresa;
Contro le osservazioni che precedono non rileva, evidentemente,
che sia prevista la possibilita' di chiedere l'eliminazione del
vincolo in determinati casi, perche' cio' non toglie il potere
dell'Amministrazione di decidere sulla destinazione dell'immobile;
tant'e' che, nel caso di specie, l'eliminazione del vincolo e' stata
appunto negata;
L'ordinamento prevede bensi' che si possa, segnatamente con la
disciplina urbanistica e con le destinazioni di zona (art. 7, della
legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150), per ragioni di ordinato
svolgimento della vita associata negli agglomerati urbani o per altre
ragioni di pubblico interesse, vietare o sottoporre ad autorizzazione
lo svolgimento di determinate attivita' in certi immobili; e quindi
si possa, per esempio, consentire lo svolgimento di attivita'
produttive solo in determinate aree a cio' destinate, o riservare
aree agli esercizi commerciali, cosi' incidendo, in certa misura, sia
sul diritto di proprieta' sia sul diritto d'impresa, nel senso che al
proprietario di un immobile puo' esser vietato di svolgervi, farvi o
lasciarvi svolgere una determinata attivita'.
Ma una cosa e' vietare, in via generale o previa valutazione
dell'idoneita' dell'immobile, di svolgere nell'immobile stesso una
determinata attivita'; altra cosa e', all'opposto, obbligare, con un
"vincolo" appunto, il proprietario dell'immobile di svolgervi o
lasciarvi svolgere una determinata attivita' d'impresa, introducendo
cosi' nell'ordinamento una sorta di servitu' di cose e persone
insieme.
D'altra parte la difesa della Regione, che ritiene di dover
sindacare la redditivita' o meno dell'albergo al fine di obbligarne o
meno la continuazione, e che giustifica la disposizione regionale col
fine di ostacolare il mercato immobiliare residenziale, di tutelare
l'offerta turistica come risorsa del territorio regionale, sembrano
rovesciare la prescrizione dell'art. 41 della Costituzione e il
postulato stesso dell'economia di mercato o liberta' d'impresa che si
voglia dire, che e' la domanda di mercato (ossia la liberta' dei
singoli) a indirizzare l'offerta di beni e servizi (e con essa
l'utilizzazione dei beni destinabili alla relativa produzione), e non
deve essere la pubblica autorita' a indirizzarla (nella specie,
stando alle difese della Regione, per contrastare le tendenze della
domanda).
Pertanto, sospesa l'emissione del parere, vanno trasmessi alla
corte costituzionale gli atti del presente ricorso, e con essi la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, della legge
regionale della Liguria 7 febbraio 2008 n. 1, per contrasto con gli
artt. 41, 42 della Costituzione.